2000年2月，国务院转发的《关于城镇医药卫生改革的指导意见》提出，由卫生部牵头，国家经贸委、药品监管局参加，根据《招标投标法》进行药品集中招标采购工作试点。2001年以来，卫生部先后出台了《医疗机构药品集中招标采购工作规范（试行）》、《医疗机构药品集中招标采购和药品集中议价采购文件范本》，《关于进一步规范医疗机构药品集中招标采购的若干规定》，对药品集中招标采购做出了相应规定，到此，药品集中招标采购的框架已经建立。
总的看，药品集中招标采购推行8年来，在规范医药购销行为，降低药品价格方面取得了一定成效。公立医院临床用药80%左右已纳入招标采购范围，流通配送渠道得到一定程度的整合。但对招标采购工作的分歧比较大，可以说，生产经营企业对招标采购基本持否定态度，曾有24家医药行业协会曾联名上书国务院要求停止招标采购。在医院、研究机构甚至政府部门，各种反对和质疑的声音也是此起彼伏。一项声势浩大的工程，“试点”八年却成效有限，反而除了主导者——各地纠风部门——之外，几乎没有得到那一方面的认同，根本原因是药品集中招标采购的制度存在四大硬伤：
一、没有法律依据。行业内戏称招标采购是“违反《招标法》的招标，违反《合同法》的合同”，从2000年到现在，不但没有任何相关立法、国务院条例，甚至连部门规章都没有一个。
第一、招标作为一种市场行为，中标价格应该通过市场竞争形成，而许多地方招标部门利用行政上的强势地位，实行行政性限价，要求企业报价必需低于某一极低的扣率或者必需低于某个特定时期、特定区域的价格才能进入招标等等。对于政府定价品种，只要不突破政府现价，企业爱报多少，医院爱出多少钱买，从法理上说应该是市场行为，完全由交易双方决定，而参与投标的还有很多是市场调节价品种，从法律上说，除了物价局经各级政府正式授权可以调整定价范围或者采取临时干预措施，各部门没有对市场调节价品种限价的权力。招标部门是政府机构，不是市场经营主体，公然干预市场价格不仅违反《招投标法》和《价格法》，而且也不符合行政审批或许可的相关法律法规。当然，企业为了不得罪招标部门，不得不屈从于一些于法无据，于理不合的所谓“规定”。目前，招标部门已经意识了这个问题，然而他们努力的方向不是完善制度建设，推动相关立法，而是在文字上大做文章，强调“政府集中采购”，淡化招标。可笑的是，作为政府集中采购，招标部门既不使用药品，又不采购药品，仍然徘徊在行政限价的老路上，最大的进步就是在无法可依的道路上越走越远。
第二、根据国家规定，招标代理机构可以向投标企业收取一定的费用，但这个规定仅限于性质是经营性单位的招标代理机构。而目前很多地方的招标代理机构是行政部门指定的下属事业单位，是人为的行政性垄断，严重违反了市场经济规律，而且物价部门批准这些单位收费是没有法律依据的。乱收费、多收费的现象层出不穷，大大增加了企业的经营成本，而这些势必将转嫁给普通老百姓！当然，有些地方比如湖北已经注意到了这个问题，因此在制定代理机构的同时，招标服务费是由财政支付的，一个显著的变化是服务费明显低于周边地区。那么，其他地方高昂的服务费用是怎么发生的？有什么样的“猫腻”就不得不让人打上问号了。
第三、在签定采购合同时不明确采购数量，中标合同得不到有效执行。这个问题一方面导致中标合同流于形式，没有数量的保证，企业难以制定生产计划和确定交易价格，投标时报价随意，常常出现为了进入某一市场投了很低的价格，中标后却无法稳定供应的现象。另一方面，由于对医院的采购行为没有约束，企业在中了标以后，还要对医院进行“二次公关”才能保证产品销售，回扣等促销行为并没有减少。不完整的采购合同，是招标采购从市场行为演变成各地政府部门利用行政手段设置价格准入门槛，形成新的地区封锁。事实上，在香港等其他一些地区和国家，药品招标采购是必需明确采购数量的，这是交易合同的要素，不知道国内的招标机构、卫生部门以及医院为什么对这个问题总是推三阻四的。
二是评标体系不完善，忽略质量，唯价格论。虽然说卫生部文件明确规定，药品集中招标采购要坚持质量优先，价格合理的基本原则。但实际上，质量的好坏是感性，需要通过一个漫长的实践过程才能表现出来。在实际操作上，各地的招标采购规则多数将价格高低作为重要的因素，甚至是唯一的因素。导致招标采购逐步演变为“谁价低、谁中标”的不合理降价过程，隐藏着重大质量和安全隐患。这主要有两个原因，第一，价格水平比较直观，谁高谁低一目了然；第二，也是很重要的一个原因，招标采购的品种，很多价格是属于政府定价的，有物价部门制订的最高零售价格，一方面可以做为招标限价的标杆，一方面可以推卸责任，反正价格是物价局定的，高了低了都没有招标办的责任，而且中标价低于政府限价以后，又可以作为政绩。然而这种唯价格论的招标方式，势必会带来很多问题。质量和成本是相关的，一味要求低价，只能迫使企业牺牲质量和安全性去压缩成本，严重危害用药安全，比如臭名昭著的“齐二药”和“欣弗”事件！
三是各种采购模式规则不同，招标规模分散。企业负担较重。当前药品集中招标采购集中度还不高，招标过于频繁，招标中介代理机构变相乱收费现象还时有发生，各地制定的具体规则不同，令企业无所适从。目前，大一些、品种全一些的制药企业一年要参加300多次各类药品招标采购活动。许多企业被迫成立专门机构来应对。而且由于规则和要求不同，导致企业同品种在不同地区实际供应价格差异很大，扰乱了市场正常流通秩序。而招标环节产生的费用，必然会计入药品成本，最终由患者负担。
四是招标逐渐演变成政绩工程。各地每一轮招标采购结束之后，总少不了大张旗鼓的宣传，降价幅度基本都是两位数，甚至有30％、40％之多。是不是真的降了这么多还需要深入研究，但一个显而易见的问题是，轮轮招标以20％～40％的大幅度降低药品中标价格，然而根据卫生部发布的统计资料，医院每年的药品收入却是稳步增长，这个现象很值得玩味。往远了说，在以药养医的体制下，药品收入增长是刚性的，是医院生存发展的内在要求。即使招标真的大幅度降低了药品的采购价格，医院仍然会利用其强势地位，增加药品销售量，维持收入水平。但这也难以解释招标产生的惊人降幅和总体药品费用稳中有升的巨大反差。一个重要的原因是，招标部门的政绩思想在作怪。这种大降幅不完全是由竞争产生的，有一些是“规划”出来的，每次招标工作开始之初就明确了降价指标，并作为一项政治任务来完成；有一些是“统计”出来的，降幅是把中标企业的价格进行简单的算术平均，完全不考虑其中一些偏低的中标价格，企业实际上没有交易，是死标和废标，降是降了，可老百姓根本买不到。此外，计算降幅不是和上一轮中标价格比，而是和政府限价比，政府限价是零售价格，中标价是医院采购价格，一个是售价一个是进价，按规定允许15％的差率是正常的，再加上市场实际价格和政府制定的上限本来就有一定的差距，所以统计出30、40％的降幅就不奇怪了。如果和上一轮中标价格比，降幅是很有限的。
招标部门热衷于完成各项名义上的指标，彰显政绩，忽视了招标采购应该发挥的积极作用。当然，不论如何招标采购或者说所谓的挂网集中采购还是很必要的，毕竟中国的制药业重复建设过于严重，体制机制也存在诸多问题。但不管是政府定价还是政府组织招标采购,都是目前形势下的临时性措施。而随着体制机制的理顺,政府定价和政府组织招标采购都没有长期存在的意义。而应逐步过渡到像国外那样，由医疗机构自主组织采购，医疗保险制约医疗卫生费用，企业之间形成良性竞争，真正发挥市场机制的作用，彻底解决看病贵、药价高等一系列问题。
（责任编辑：郎成林）
